Venerdì 18 ottobre 2013, presso il Dipartimento di Scienze giuridiche di Udine, si è tenuto il seminario La cittadinanza tra diritto internazionale, diritto dell’Unione Europea e diritti nazionali. Qui di seguito la relazione di P. Gargiulo
LA CITTADINANZA TRA DIRITTO INTERNAZIONALE, DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA E DIRITTO NAZIONALE
PIETRO GARGIULO
1. Considerazioni introduttive. – Una riflessione sotto il profilo giuridico sul tema della cittadinanza nel contesto attuale deve necessariament e iniziare sottolineando la complessità e le difficoltà che presenta l’analisi di tale istituto.
Un primo elemento di difficoltà deriva dall’evoluzione del concetto di cittadinanza in relazione alle diverse fasi storiche che hanno caratterizzato il rapporto tra individuo e comunità politica di riferimento. Il passaggio dalla condizione di suddito (tipica dello Stato assoluto) a quella di cittadino (tipica dello Stato liberale e dello Stato democratico), sebbene non abbia inciso sui criteri di attribuzione della cittadinanza (il criterio prevalente resta quello dello ius sanguinis ritenuto in molti ordinamenti giuridici il più adatto a realizzare il rapporto di appartenenza di un individuo a una determinata comunità politica), ha comportato non solo l’ampliamento dei diritti di cui il cittadino è titolare, ma anche la necessità di un intervento dello Stato per la loro garanzia.
Il secondo elemento di difficoltà riguarda proprio la dimensione dei diritti che caratterizzano lo status di cittadino . In effetti, lo sviluppo – a partire dalla seconda metà del Novecento – del diritto internazionale dei diritti umani e dell’idea della loro universalità ha reso più difficile la distinzione tra i diritti che lo Stato deve garantire ai propri cittadini in ragione del loro rapporto di appartenenza e i diritti che lo Stato deve garantire a tutti gli individui in ragione del rispetto della dignità della persona umana.
Oltre al ciò, è facile constatare che la nuova dimensione dei diritti e l’evoluzione della nozione di cittadinanza sono temi che hanno assunto una loro specificità nel continente europeo soprattutto in relazione a due fenomeni: lo sviluppo del processo di integrazione europea, che ha reso sempre più evanescente i confini degli Stati membri; l’imponenza assunta dal fenomeno migratorio in conseguenza non solo di una maggiore circolazione di persone tra gli Stati europei, ma soprattutto per l’afflusso di persone provenienti dall’esterno dell’Europa, spesso per motivi economici, per migliorare le loro condizioni di vita , oltre che per sfuggire a guerre e tragedie umanitarie di notevole portata. Fenomeni questi che hanno inciso sotto diversi profili sugli Stati nazionali riflettendosi anche sull’istituto della cittadinanza. In relazione al primo, l’istituzione della cittadinanza europea a Maastricht nel 1992 ha dato concretezza all’idea di coniugare in termini diversi da quelli tradizionali il rapporto tra persona e comunità politica di riferimento. Per quanto concerne l’immigrazione poi, la forte presenza di stranieri “ stabili”, cioè di persone che hanno scelto di vivere stabilmente nello Stato ospitante, impone di guardare in termini nuovi al contenuto della cittadinanza e ai criteri per il suo riconoscimento.
2. Gli elementi caratterizzanti la nozione di cittadinanza . – Da quanto sin qui detto, dovrebbe risultare chiaro che, dal punto di vista giuridico, l’approfondimento della riflessione sul tema della cittadinanza in Europa deve tener conto degli assetti attuali dell’istituto in tre ambiti normativi: quello internazionale, per verificare l’incidenza sulla cittadinanza dello sviluppo del diritto internazionale dei diritti umani; quello europeo e qui si intende quello dell’Unione europea nella quale l’istituzione della cittadinanza europea ha rappresentato un’esperienz a unica, un laboratorio di indubbio interesse per verificare non solo i benefici che essa ha comportato per l’arricchimento dello status dei cittadini degli Stati membri, ma anche la sua influenza sulla posizione riconosciuta ai cittadini di paesi terzi le galmente residenti in uno Stato membro sotto il profilo sia del loro status sia dell’eventuale acquisizione della cittadinanza del Paese di residenza; infine, quello nazionale per cogliere le tendenze evolutive della disciplina relativa alla cittadinanza in ragione dei mutamenti delle società attuali, tenuto conto della specificità degli Stati membri dell’Unione europea che certamente sono influenzati dalle politiche e dalle normative che la stessa è competente ad adottare per quanto concerne sia i cittadini europei sia i cittadini di paesi terzi legalmente residenti.
Tuttavia, prima di fornire le linee evolutive in questi tre ambiti, è utile soffermarsi brevemente sugli elementi caratterizzanti la nozione di cittadinanza.
Sotto il profilo giuridico, per comprendere il significato della nozione di cittadinanza il riferimento più chiaro è al concetto di “appartenenza ” allo Stato/comunità politica . In effetti è dal rapporto di appartenenza che originano il fascio di diritti e doveri di cui il cittadino è titolare; diritti e doveri che, come indicato in precedenza, hanno avuto consistenze diverse a secondo delle varie fasi storiche che hanno caratterizzato la forma di Stato. Anzi, talvolta, è proprio sui diritti che si concentra l’attenzione, contrapponendo al concetto di “cittadinanza/ appartenenza” quello di “cittadinanza/partecipazione” nella prospettiva di evidenziare come il fascio dei diritti di cittadinanza abbia subito una evoluzione per quanto concerne sia la titolarità (ancora in epoca liberale i diritti politici erano subordinati al requisito del censo) sia il contenuto (solo con lo Stato democratico si ha la pienezza dei diritti civili, politici e socio – economici del cittadino).
Appartenenza e diritti che ne derivano sono, quindi, i due aspetti centrali della nozione di cittadinanza. Tuttavia, alla luce dello sviluppo e dell’influenza del diritto internazionale dei diritti umani di cui si è detto, l’aspetto principale della riflessione sulla cittadinanza oggi è quello di capire se vi sono ancora diritti c he necessariamente presuppongono il rapporto di appartenenza, in altre parole, la questione principale è quale sia il contenuto minimo essenziale dell’appartenenza che permette di distinguere il cittadino dal non cittadino.
Su questo aspetto si ritiene pie namente condivisibile la posizione di quegli studiosi che individuano il contenuto essenziale dell’appartenenza nel diritto di risiedere entro i confini dello Stato, di potervi uscire ed entrare liberamente e di non poter essere espulso (il diritto di incolato). Certo ciò non significa che per tutti gli altri diritti la posizione del cittadino e del non cittadino si equivalgono totalmente. Un rilevante fattore di distinzione tra cittadini e non cittadini – al quale gli Stati possono legittimamente ricorrere – è costituito, ad esempio, dai diritti politici. Un esame finanche sommario della prassi legislativa degli Stati evidenzia chiaramente il legame che gli stessi tendono a stabilire tra cittadinanza ed esercizio dei diritti politici. Tuttavia, la medesima prassi mostra la tendenza a riconoscere ai non cittadini che adempiono a determinate condizioni l’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità a determinate cariche, per lo più per quanto le el ezioni per gli organi rappresentativi a livello locale. Non c’è dubbio che tale tendenza è frutto dell’influenza esercitata sugli ordinamenti giuridici nazionali dal diritto internazionale e, in Europa, dal diritto dell’Unione europea.
3. Cittadinanza e diritto internazionale. – Come indicato in precedenza, il primo ambito normativo da prendere in considerazione per riflettere sulla cittadinanza è il diritto internazionale. Sotto questo profilo, un aspetto prioritario da mettere in evidenza è che per il diritto internazionale tradizionale la cittadinanza è una mani festazio ne della sovranità dello Stato e, quindi, in linea generale, rientra nella sua competenza interna. Non c’è dubbio, infatti, che spetta allo Stato fissare le condizioni sulla base delle quali accordare o revocare la propria cittadinanza. Tuttavia, la giurisprudenza internazionale ha da tempo riconosciuto che tale competenza incontra dei limiti, sia pure circoscritti, che derivano dagli obblighi che lo Stato assume nei confronti degli altri Stati, quindi, si tratta di limiti imposti dal diritto internazionale stesso. I limiti in questione, per il diritto internazionale tradizionale, riguardano tre profili: l’apolidia, la doppia (o multipla) cittadinanza, gli effetti sulla cittadinanza di trasferimenti di territori tra Stati. In estrema sintesi si ritiene di poter affermare che i regimi normativi internazionali sui tre profili indicati cercano per lo più di garantire all’individuo il mantenimento di una cittadinanza nel ricorrere di fattispecie che potrebbero porlo nella condizione di perderla.
Tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento, la prassi internazionale testimonia l’emergere di un ulteriore limite generale alla competenza interna in materia di cittadinanza: il principio della cittadinanza effettiva. In altre parole, affinché uno Stato possa attribuire la propria cittadinanza a un individuo ai fini dell’esercizio della protezione diplomatica a favore del medesimo è necessario che vi sia un collegamento, un vincolo reale tra l’individuo e lo Stato. La ricostruzione di tale vincolo nella giurisprudenza internazionale è legata ad elementi di diritto e di fatto che devono consentire di valutare l’inserimento prevalente di un individuo in una determinata collettività statale. È il caso di segnalare, in proposito, che tra gli elementi di fatto un rilievo particolare viene attribuito alla residenza stabile o abituale.
Come ha inciso sulla cittadinanza l’emergere del diritto internazionale dei diritti umani? È questo il secondo punto che merita di essere messo in rilievo per quanto attiene il rapporto – per così dire – tra cittadinanza e diritto internazionale. L’importanza di tale quesito risiede anche nel fatto che spesso la dottrina internazionalistica fa riferimento a un diritto alla cittadinanza e, più recentemente, a un diritto di accesso alla cittadinanza proprio in relazione all’affermarsi del diritto internazionale dei diritti umani che, quindi, avrebbe ulteriormente compresso il carattere esclusivo della competenza statale in tema di cittadinanza.
Il punto meriterebbe degli approfondimenti c he non è possibile qui sviluppare. Tuttavia, si ritiene di poter affermare che su tali aspetti l’influenza del diritto internazionale è molto spesso sopravvalutata. In effetti, a ben analizzare le norme convenzionali esistenti nella materia – senza voler n egare la tutela rafforzata che attribuiscono ad alcuni soggetti (bambini, donne maritate) – risulta evidente che le stesse confermano il trend indicato in precedenza , cioè che l’obiettivo prioritario che si intende perseguire è quello di evitare e, per quanto possibile, eliminare il fenomeno dell’apolidia.
Così è per il diritto a una cittadinanza il cui punto di origine è da tutti rinvenuto nella Dichiarazione Universale dei diritti umani (art. 15). Certamente più interessanti risultano invece le indagini, piuttosto recenti, tese ad affermare l’emergere, in relazione al fenomeno dell’immigrazione e alla scelta degli immigrati di stabilirsi permanentemente nel paese ospitante, di un nuovo regime internazionale che imporrebbe, da un lato, l’accesso alla cittadinanza dei residenti abituali e dei loro figli e, dall’altro, la possibilità di mantenere la doppia cittadinanza. Tuttavia, gli stessi sostenitori di tali tesi confermano i tratti di debolezza di tale regime che al massimo può essere considerato in fase di emersione. C’è un aspetto di tale approccio che va comunque rimarcato e cioè il fatto che dalla pressione, dall’incidenza del diritto internazionale dei diritti umani sul diritto interno in tema di cittadinanza possa svilupparsi un modello di cittadinanza civica/territoriale nel quale la residenza di lungo periodo è vista come il requisito di accesso alla cittadinanza e attraverso questa alla piena tutela dei diritti umani.
4. Cittadinanza e diritto dell’Unione europea. – Passando al secondo ambito, quello europeo e, quindi alla cittadinanza europea (o dell’Unione europea) , è a tutti noto che si tratta di uno status che nasce privo di una sua autonomia, nel senso che il diritto dell’Unione non stabilisce propri criteri per l’attribuzione della cittadinanza europea, ma questa si acquisisce automaticamente in base al possesso della cittadinanza di uno Stato membro. In proposito, l’attuale art. 20, par. 1, TFUE precisa – dopo aver ribadito l’istituzione della cittadinanza dell’Unione – che “ È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro” e che “La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce”.
Oltre a ciò è da tenere presente che l’Unione europea difficilmente – almeno allo stadio attuale del processo di integrazione – può essere rappresentata in termini di Stato e ciò rende difficile riconoscere nella stessa quella comunità politica rispetto alla quale si determina il rapporto di appartenenza che caratterizza la nozione di cittadinanza.
Segnalato ciò su un piano generale, non c’è dubbio che lo status di cittadino europeo ha comportato il godimento, per i cittadini degli Stati membri dell’Unione, di una serie di diritti che, per quanto non particolarmente estesi, hanno una loro logica e coerenza considerato lo stadio attuale del processo d’integrazione. Sempre l’art. 20 TFUE , al par. 2, precisa in termini generali – la disciplina di dettaglio è poi stabilita nei succ essivi articoli 21 a 24 – quali sono i diritti di cui il cittadino europeo gode: il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza; il diritto alla tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro nel territorio di uno Stato terzo nel quale lo Stato membro di cui si è cittadini non è rappresentato; il diritto di iniziativa “legislativa” (secondo quanto stabilito nell’art. 11 TUE) , di petizione al Parlamento europeo, di ricorrere al Mediatore europeo e di rivolgersi alle istituzioni dell’Unione. Non è superfluo sottolineare, comunque, che lo stesso art. 20, par. 2, TFUE precisa che i diritti indicati sono esercitati alle condizioni e nei limiti stabiliti dai Trattati e dal diritto derivato dell’Unione.
Tuttavia, nonostante i limiti quantitativi e qualitativi dei diritti connessi allo status di cittadino europeo, è necessario riconoscere che, attraverso l’interpretazione della nozione di cittadinanza europea – in stretta relazione con il principio di non discriminazione sulla base della nazionalità – la Corte di giustizia ha favorito in qualche modo l’emergere di una dimensione di “autonomia” della cittadinanza europea rispetto alla cittadinanza nazionale. E non è un caso che ciò sia avvenuto principalmente attraverso una interpretazione “generosa”, ma anche funzionale al processo d’integrazione, della libertà di circolazione e di soggiorno che, vale la pena di segnalarlo, presenta una certa asson anza con quel diritto di incolato che in precedenza si è individuato come il contenuto minimo dell’appartenenza relativamente al la cittadinanza nazionale.
È per questa via che la Corte di giustizia ha da tempo riconosciuto che “ lo status di cittadino dell’ Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri che consente a chi tra di essi si trovi nella medesima situazione di ottenere, indipendentemente dalla nazionalità e fatte salve le eccezioni a tal riguardo espressamente previste, il medesimo trattamento giuridico” (sentenza Grzelczyk del 2001). D’altra parte, in modo ancor più significativo per il ragionamento che qui si sta sviluppando, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha fondato direttamente sull’art. 20 TFUE – che, come ricordato, sancisce la cittadinanza dell’Unione – la possibilità di reclamare, a determinate condizioni, il diritto di non essere costretti ad abbandonare il territorio dell’Unione (sentenza Zambrano del 2011).
In tal senso, unitamente ad altri aspetti, ci sembra di poter dire che – pur con i limiti in precedenza indicati e senza trascurare possibili regressioni dovute al carattere esclusivamente giudiziario degli sviluppi indicati (specialmente quelli più recenti) – la cittadinanza europea si è posta nella prospettiva di definire una propria dimensione di cittadinanza/appartenenza riferibile ovviamente allo spazio territoriale e normativo dell’Unione e ai diritti che in tale spazio sono garantiti.
Meno positiva ci sembra la prospettiva che l’Unione ha assunto rispetto alla questione dell’acquisizione della cittadinanza dello Stato membro ospitante e per questa via anche di quella europea da parte de gli immigrati cittadini di Paesi terzi stabilmente residenti nel territorio di uno Stato membro. In effetti, le aperture che su questo punto erano state delineate alla fine degli anni ’90 con il Consiglio europeo di Tampere e che avevano dato luogo ad un’ ampia discussione nella quale era emerso anche il concetto di cittadinanza civile/territoriale quale strumento per favorire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi, sono state successivamente abbandonate con l’elaborazione dei successivi programmi di realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (L’Aja e Stoccolma). In questi ultimi, infatti, la politica comune dell’immigrazione è indirizzata a favorire gli immigrati che meglio corrispondono alle esigenze di sviluppo economico degli Stati membri e, per quanto concerne l’integrazione, il discorso sull’eventuale acquisizione della cittad inanza sembra essere messo definitivamente da parte. Meglio, viene lasciato alle politiche nazionali con i connessi pericoli non solo di chiusura ma anche di discipline differenziate tra gli Stati membri.
5. Il quadro nazionale. – Il profilo appena richia mato consente di passare all’ultimo ambito di valutazione in tema di cittadinanza, quello nazionale. È sulla situazione italiana che si concentrerà l’attenzione per tracciare le linee principali degli assetti normativi in vigore , ma anche per indicare i li miti e le contraddizioni delle prospettive di riforma di tali assetti che dovrebbero dare soprattutto una risposta soddisfacente alle esigenze degli immigrati di lunga residenza. Procedendo con ordine, vale la pena di ricordare, anzitutto, che la normativa attualmente in vigore, la legge 91 del 1992, prevede per l’acquisto della cittadinanza il criterio dello ius sanguinis, sicché diventa cittadino italiano il figlio di un cittadino o di una cittadina italiana, indipendentemente dal luogo in cui la nascita avviene.
Va segnalato, tra l’altro, che non sono previsti limiti alla trasmissione della cittadinanza per discendenza, che opera anche per coloro che risiedono stabilmente all’estero da più generazioni, a prescindere da effettivi legami sul piano materiale , culturale e linguistico con l’Italia. Diverso è il criterio dello ius soli, che implica l’acquisto della cittadinanza per il fatto della nascita sul territorio dello Stato a prescindere dalla cittadinanza dei genitori. In verità, il criterio dello ius soli non è del tutto sconosciuto alla nostra normativa. Esso, tuttavia, svolge un ruolo residuale in quanto è utilizzato per lo più per evitare il fenomeno dell’apolidia – in conformità agli obblighi internazionali del nostro paese – e riguarda, in particolare, i figli di apolidi o di genitori ignoti nati, ovviamente, sul nostro territorio. Inoltre, il criterio dello ius soli costituisce anche un elemento integrativo per l’acquisto della cittadinanza da parte degli stranieri. Infatti, la legge 91/1992 prevede all’art. 9 – la disposizione che disciplina le ipotesi di acquisto della cittadinanza per naturalizzazione – che allo straniero nato in Italia possa essere concessa la cittadinanza se risiede legalmente nel territorio dello Stato da almeno tre anni. Si tratta, come è facile intuire, non di un diritto bensì di una concessione nella quale il Ministero dell’interno gode di ampi poteri discrezionali. La stessa disposizione prevede, poi, in generale, che allo straniero possa essere concessa la cittadinanza se risiede legalmente da almeno dieci anni nel territorio dello Stato. Il termine è invece di quattro anni per quanto concerne i cittadini dell’UE. Il diritto di acquisire la cittadinanza italiana da parte dello straniero nato in Italia è condizionato, invece , secondo quanto prevede l’art. 4, co. 2 della legge 91/1992, alla residenza ininterrotta sul territorio dello Stato fino al raggiungimento della maggiore età e alla formale richiesta entro un anno da tale data. Si tratta di una disposizione che, in quanto legata ad un criterio di continuità della presenza sul territorio particolarmente ampio, si sostanzia in un elemento di criticità significativo proprio per i soggetti più vulnerabili, i minori, anche se sono perfettamente integrati nella realtà sociale della comunità politica di riferimento. Si pensi, per esempio, all’ipotesi in cui, soprattutto in periodi di crisi economica come quello attuale, gli stessi siano costretti a tornare per dei periodi nei Paesi di origine dei genitori oppure a seguire questi ultimi nei trasferimenti in altri Paesi, anche dell’Unione, per la ricerca di un lavoro, così interrompendo la residenza in Italia. Il matrimonio è l’ulteriore modalità attraverso la quale lo straniero può acquisire la cittadinanza italiana. In proposito, l ’art. 5 della legge 91/1992, così come modificato dalla legge 94/2009 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), stabilisce che il coniuge straniero – ma lo stesso vale anche per l’apolide – può acquistare la cittadinanza dopo il matrimonio se risiede legalmente nel territorio dello Stato da almeno due anni (in precedenza il termine era di sei mesi), oppure dopo 3 anni dalla data del matrimonio se residente all’estero. I termini temporali appena indicati sono dimezzati in presenza di figli nati o adot tati dai coniugi. Quella appena indicata è l’unica modifica apportata alla legge 91/1992 dalla sua adozione e, come è noto, era indirizzata a combattere il fenomeno dei matrimoni di comodo.
Da quanto sin qui indicato dovrebbe apparire chiaro che la cittadi nanza italiana si fonda essenzialmente su vincoli familiari che valorizzano una visione etnico – culturale dell’appartenenza a scapito di una visione civica/territoriale della stessa, basata sulla condivisione dei valori espressi dalla Costituzione da parte di coloro che risiedono legalmente nel nostro paese.
Per altro profilo, invece, quello della garanzia dei diritti, guardando alla distinzione tra cittadini e stranieri, si può dire che, in linea generale, l’ordinamento italiano è certamente permeabile al diritto internazionale sui diritti umani e, quindi, in linea teorica le differenze nel trattamento degli stranieri rispetto ai cittadini sono in gran parte superate almeno per quanto riguarda i diritti civili e quelli socio – economici degli stranieri legalmente residenti. Differenze di un certo rilievo sussistono, tuttavia, per quanto concerne i diritti politici e soprattutto per quanto concerne il diritto di incolato.
È rispetto a tali dati normativi che si è sviluppato il dibattito sulla riforma della legge sulla cittadinanza. Al fine di meglio chiarire il ruolo che lo ius soli può svolgere in una prospettiva di riforma della normativa esistente può essere utile guardare più da vicino alcune delle proposte che sono state avanzate nel corso della scorsa legislatura e di quella appena iniziata.
Nella XVI legislatura il lavoro della Commissione affari costituzionali si è articolato nella discussione di due progetti unificati, uno di maggioranza (Pdl – Lega) e uno di minoranza (Pd), dai quali emerge una profonda di visione sull’idea stessa di cittadinanza e del suo valore ai fini dell’integrazione. Per la maggioranza la cittadinanza è concepita come il riconoscimento di un’effettiva integrazione e, quindi, non deve essere acquisita automaticamente a seguito della permanenza sul territorio dello Stato per un certo numero di anni. Per la minoranza, al contrario, la cittadinanza deve essere vista allo stesso tempo come il punto di arrivo di un percorso di integrazione sociale e culturale già avviato e come punto di parte nza per l’approfondimento e il completamento dell’integrazione.
Il diverso approccio al tema aveva ricadute significative sull’articolazione di merito della disciplina proposta. Il progetto della maggioranza prevedeva un significativo irrigidimento della n ormativa attualmente in vigore. Come primo aspetto va segnalato che non solo non introduceva alcuna novità per quanto concerne i figli di stranieri nati in Italia o giunti nel paese in tenera età, anzi per l’acquisto della cittadinanza per beneficio di legge richiedeva oltre alla residenza legale ininterrotta fino alla maggiore età anche la frequenza “con profitto” delle scuole sino all’assolvimento del diritto dovere all’istruzione e alla formazione. Per quanto concerne la naturalizzazione permaneva il periodo di residenza decennale richiesta e la natura di concessione del provvedimento – non un diritto dello straniero, quindi – ma veniva altresì introdotto il “percorso di cittadinanza” caratterizzato da una serie di condizioni ulteriori : il possesso del pe rmesso di soggiorno UE per i residenti di lunga durata; la frequenza di un corso di formazione della durata di un anno finalizzato all’apprendimento della storia e della cultura italiana ed europea, dell’educazione civica e dei principi della costituzione; una effettiva integrazione sociale e il rispetto, anche in ambito familiare, delle leggi e dei principi della Costituzione; il rispetto degli obblighi fiscali; il mantenimento dei requisiti di reddito, alloggio e assenza di carichi pendenti necessari per accedere al permesso di soggiorno UE. Sul “percorso di cittadinanza” è bene chiarire che non è di per sé un’idea sbagliata purché indirizzata a favorire l’integrazione degli stranieri e non ad ostacolare il loro accesso alla cittadinanza.
Il progetto della minoranza riprendeva nella sostanza la precedente proposta del Ministro degli interni Amato del 2006 e affrontava in primo luogo la questione degli stranieri nati in Italia e di quelli giunti nel paese in minore età. Per i primi, la proposta introduceva il criterio dello ius soli “temperato”, vale a dire che l’acquisizione della cittadinanza era collegata alla circostanza che almeno uno dei due genitori fosse legalmente residente in Italia da almeno cinque anni, oppure fosse nato in Italia e vi risiedesse legalmente da almeno un anno (il c.d. “doppio” ius soli ). L’acquisizione della cittadinanza avveniva sulla base di una richiesta dei genitori alla nascita o, in assenza di questa, su richiesta del soggetto interessato entro due anni dal raggiungimento della maggiore età. Per gli stranieri giunti in Italia prima della maggiore età si richiedeva la frequenza di un ciclo di istruzione (primario o secondario) o di formazione professionale e fermo restando le modalità indicate per quanto concerne la richiesta.
Nella legislatura appena iniziata, nonostante l’ampia (ma anche anomala) maggioranza parlamentare che sostiene il governo, si stanno riproducendo le stesse divisioni tra centro – destra e centro – sinistra che si erano palesate nella precedente legislatura. In estrema sintesi si può dire che ad oggi il “pomo della discordia” tra centro – destra e centro – sinistra è prevalentemente costituito dall’introduzione nella normativa italiana del criterio dello ius soli per tentare di dare una risposta al problema dell’acquisizione della cittadinanza dei “nuovi italiani” così come ha più volte sollecitato, anche in tempi recenti, il Presidente della Repubblica.
Sul punto specifico, mentre il centro – destra è chiuso a qualsiasi miglioramento della normativa, il centro – sinistra , in linea con le tendenze che negli ultimi anni si sono sviluppate in diversi Paesi dell’UE, è favorevole all’introduzione di una forma di ius soli temperato, ben illustrata dalla recentissima proposta Bersani e altri (tra i quali anche la neo Ministra pe r l’integrazione Cécile Kyenge). In particolare la proposta prevede che possa acquistare la cittadinanza: chi è nato in Italia da genitori stranieri di cui almeno uno sia nato in Italia e vi risieda regolarmente almeno da un anno (criterio del doppio ius soli con l’ulteriore condizione di un anno di residenza legale); chi è nato in Italia da genitori stranieri di cui almeno uno vi risieda legalmente da almeno cinque anni (criterio dello ius soli con l’ulteriore condizione di cinque anni di residenza legale); chi è nato in Italia da genitori stranieri o vi abbia fatto ingresso entro il decimo anno di età a condizione che abbia frequentato un ciclo di istruzione presso istituti scolastici italiani (criterio dello ius soli o dell’ingresso fino a dieci anni, più la frequenza di un ciclo scolastico).
Come è facile intuire non si tratta dell’applicazione del criterio dello ius soli “puro” oramai in via di revisione anche in quegli ordinamenti che ad esso si sono tradizionalmente ispirati (Stati Uniti ad esempio), bensì di una sua forma rivisitata in ragione delle esigenze delle seconde e terze generazioni di immigrati, nonché dei figli di immigrati irregolari.
Nonostante le divisioni politiche che nella materia ancora si registrano, c’è da augurarsi che il tema non venga accantonato come nel passato e ciò in quanto la riforma della normativa sulla cittadinanza è imprescindibile nella prospettiva di considerare l’immigrazione non un problema ma un punto di forza, specialmente per un paese come l’Italia che non cresce sul piano demografico e che ha assoluto bisogno di rilanciare lo sviluppo economico e sociale.
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